¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM_《中国新闻传播史》第七章国民党新闻统制制度的建立

第七章国民党新闻统制制度的建立 与党营新闻事业的发展 第一节 国民党新闻统制制度的建立及其特点 一、新闻统制制度的形成与发展 中国国民党是民主革命先行者孙中山领导的资产阶级政党。¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM1924 月中国国民党第一次代表大会召开后改组为共产党人可以个人身份参加的工人、农民、民族资产阶级和小资产阶级的革命联盟。孙 中山逝世后,国民党内的蒋介石集团在国外帝国主义和国内大地主大 资产阶级的支持下,于1927 月12日在上海发动反革命政变,并 迅即在南京另立国民党中央和国民政府。接着,国民党内的汪精卫集 团以及其他派系也相继背叛革命,同南京国民党中央和国民政府合 流。以蒋介石集团为核心的南京国民政府成立后,打着孙中山及其三 民主义的招牌,代表帝国主义、封建主义和官僚资本主义的利益,实 行国民党的一党专政。因此,人们习惯于将南京国民政府称之为国民 党政府,将其统治的地区称之为国民党统治区。 与国民党的一党专政相应,国民党的新闻统制思想与政策也开始 形成并不断发展。1928 年,国民党提出了“以党治报”的方针,要 求国统区所有的新闻事业,包括非国民党的新闻事业,都必须接受国 民党的思想指导和行政管理。¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM1931 年“九一八”事变后,国民党统 治面临严重的危机。为了对付日益发展的进步新闻宣传活动,国民党 统治集团大量汲取了德国、意大利等国家的法西斯主义的新闻思想与经验,以进一步严密控制新闻界。 一是效法法西斯主义的“国家至上”的原则,利用民族危机,大 肆鼓吹和提倡“国民”、“国家”、“民族”等抽象观念,进行所谓的“民 族主义的新闻建设”,凡是反对国民党的新闻宣传,一律以危害“国 家”、“民族”利益为由予以取缔与镇压。¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM 二是加强新闻界自身的控制力量,利用新闻的力量来实行所谓的 “科学的新闻统制”(引自国民党中央宣传委员会新闻科报告《本党 新闻政策之确立与发展》,载《新闻宣传会议记录》,1934 “科学的新闻统制”按照法西斯主义的原则改造新闻事业,将国 民党的新闻事业和非国民党的新闻事业统筹规划、统一管制。 中央宣传委员会在新闻界的任务 1934 月,国民党第四届中央执行委员会全体会议通过一项决议,明确规定中央宣传委员会在 新闻界的任务是“集中经费于少数报纸,培养有力量之言论中心”, “对全国新闻界作有效之统制”(引自国民党中央宣传委员会新闻科 报告《本党新闻政策之确立与发展》)。 新闻统制 同年3 月,国民党中央宣传委员会主任邵元冲在国民党新闻宣传会议 上所作的《开会词》中进一步阐释道:所谓新闻统制,就是“一方面 要希望自己的新闻宣传发生有力的表现,一方面要应付反党反宣传的新闻”,二者之间要通盘考虑,党内外间密切联络,以求脉络贯通, 统一宣传(载《新闻宣传会议记录》,1934 月)。根据上述精神,国民党将强化其自身的新闻事业以获取“新闻最高领导权”作为新闻 统制的核心,明确提出:“尽力增厚党的新闻业(党报及党的通讯社) 之权威,充分培养其本能,使之自动发挥伟大的力量,取得新闻纸新 文艺运动之最高领导权”,“彻底完成新闻一元主义(即纯粹党化新闻 界——作者注)之任务”(引自国民党上海市党部《新闻统制之实施方 案》,载《新闻宣传会议记录》,1934 实行积极影响非国民党的新闻事业的政策与此同时,国民党还实行积极影响非国民党的新闻事业的政策, 将政治统制渗透于新闻业务活动之中,渗透于新闻从业人员的人事管 理、新闻事业的行政管理以及新闻报道内容的审查等各个方面,从而 “消灭反动报纸及通讯社,取缔灰色新闻及毒素新闻,淘汰肤浅落伍、 桀骜不驯之新闻记者,其有冷酷无情、始终自外革命集团、绝无合作 诚意者,尤不容留。限制非党系的新闻业侵略式的发展,干涉非党系 新闻企业托辣司或迭而加形式”(引自国民党上海市党部《新闻统制 之实施方案》)。1937 月,国民党五届三中全会通过了《中国国民党新闻政策》,明确表示要“对于全国报业,实施有效之统治,分 别予以切实之扶助或严厉之取缔”(引自张宗厚《国民党政府统治时 期的新闻法制》.载《新闻学论集》第 11 25页,中国人民大 月第一版)。抗日战争爆发后,国民党的新闻统制政策虽然在抗战初期一度较前缓和,但在1938 å¹´10 月武汉等地沦陷、 抗战进入相持阶段后,其新闻统制思想与政策又开始继续发展。1939 月,国民党制定与公布了《国民精神总动员纲领》、《国民精神总动员实施办法》,提出“意志集中,力量集中”、“民族至上,国家至 上”、“军事第一,胜利第一”等口号,大力开展一个党、一个主义、 一个领袖的宣传,“要求国民全体的思想,绝对统一集中于国家至上 民族至上与军事第一胜利第一两义之下,不容其分歧及怀疑,不容作 其他之空想空论”。要求一切思想言论和行动,不能“违反国民革命 最高原则之三民主义”,不能“鼓吹超越民族之理想与损害国家绝对 性之言论”,即一律以国民党的意志为准绳,“纷歧错杂之思想必须纠 正”,如果“有违此义,则一体纠绳”(引自《中国现代政治思想史》, 林茂生,王维礼、王桧林主编,第462 页,1934 月,国民党中央向各地党部发布的《关于防制异党活动办法》规定,没有国民党党员参加的报纸要限制创刊,各地党部及警察局、新 闻邮电检查部门对“内容反动”的宣传品应随时查禁乃至封闭,各地 印刷、派报、运输等与报纸出版有关的行业要抵制“异党”报刊的出 版发行。抗战胜利后,蒋介石打出“和平建国”的旗帜,继续鼓吹“国 家统一”的论调。1946 日,蒋介石发表元旦广播演说《告全国军民同胞书》,强调要“巩固国家的统一,实现全民的政治,以 竟建国的全功”(引自《中国现代政治思想史》,第 517 页)。根据这 一论调,国民党的新闻统制思想和政策在新的历史条件下又得到了进 一步的发展。根据国民党确立的新闻统制思想与政策,南京国民政府制定与颁 行了一大批实行新闻统制的法律、法令,建立起一个以统制为核心的 新闻法律制度。1928 月国民党召开二届四中全会、党内各派达成统一协定后不久,国民党当局颁布《暂行反革命治罪法》、《中华民 国刑法》,严惩一切不利于国民党统治的宣传出版活动。¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM《暂行反革命 治罪法》第 条明确规定:“宣传与三民主义不相容之主义及不利于国民革命之主张者,处二等至四等有期徒刑。¿ì3ÍøÖ·_1·Ö¿ì3ÍøÖ·-Ê×Ò³22270.COM”《中华民国刑法》及其 实施细则《中华民国刑法施行条例》规定了意图破坏国体、变更国宪、 颠覆政府者的内乱罪,以及妨害国交罪、妨害秩序罪、思想罪、意图 罪等,使新闻报道与宣传活动处于临深履薄之境地。如侮辱或意图侮 辱外国元首或代表者将被认定为犯有妨害国交罪,只要外国政府请 求,国民政府就要依法论罪。以文字、图画等形式“煽惑他人犯罪者”、 “煽惑他人违背法令或抗拒合法之命令者”,以及“煽惑军人不执行 职务,或不守纪律,或逃叛者”,也将受到法律制裁。 1928 月后,国民党当局开始制定与颁行专门适用于新闻事业的法规,并根据这些法规建立起新闻宣传审查制度和新闻出版登记 制度。建立新闻宣传审查制度的目的,是为了杜绝一切不利于国民党 统治的新闻宣传内容。1928 月间,国民党中央制订与公布了具有法律效力的 《指导党报条例》、《指导普通刊物条例》、《审查刊物条例》。 根据上述三个条例的规定,所有报刊均须绝对遵循国民党的主义与政 策,服从国民党中央及地方党部的审查。这三个条例的颁行,是国民党政府开始实行新闻统制法律制度的标志。 《宣传品审查条例》,1929 10日,国民党中央执委会常务会 议通过了《宣传品审查条例》规定报纸、通讯稿等宣传品须呈送国民 党中央宣传部审查,凡宣传共产主义、反对国民党政纲、政策的宣传 品须予以查禁、查封或究办。建立报刊登记制度的目的,则是为了取 缔一切不利于国民党统治的报刊,将不利于国民党统治的宣传报道扼 杀在胞胎之中。 《出版条例原则》 1929 月,国民党中央政治会议修正通过了国民党中央第三十一次常会备案的《出版条例原则》。这一具有法律效力的文件,旨在“防 止不正当出版品之流行”,即杜绝一切不利于国民党统治的报刊、图 书等出版物。根据《出版条例原则》的规定,一切出版物均应向国民 党政府有关机构登记,凡宣传反对国民党的革命或进步思想、违反国 民党政府的法令,“妨害治安”和“败坏风俗”的出版物不得登记。9 日,国民党中央执委会第三十三次常务会议又通过了《日报登记办法》,同月23 日召开的国民党中央第三十七次常务会议再作修正。 该《办法》规定:“在出版法未颁布以前,各种日报均须遵照本办法 办理登记”,登记机关为各省、特别市党部宣传部,“登记之最后审核, 由中央宣传部办理之。” 30年代后的新闻出版法活动 进入30 年代后,由于国内外各种矛盾的日趋复杂与激烈,因而国 民党当局有关新闻出版统制的立法活动较前更为频繁。 一是制定与颁行《出版法》,将其施行的种种新闻出版统制手段用 法典的形式确定下来。1930 å¹´12 月16 日,国民政府公布《出版法》。 这部综合性的新闻出版法典共 ç« 44条,对报刊等各类出版物及其 发行人、著作人、编辑人作了明确的法律界定,对报刊的创办、报纸 的出版以及报刊的禁载事项以及违反《出版法》行为的行政处分和法 律惩罚,均作了详细的规定。1931 å¹´10 日,国民政府内政部公布《出版法施行细则》,将《出版法》中的条款进一步具体化。从表 面上看,这部《出版法》较晚清、袁世凯时期颁布的同类法律稍为宽 松,如对违法行为的处罚最重的为有期徒刑一年,但由于文字写得十 分空泛,解释权力又操于执法机关手中,因而执法者在实际操作时可 作任意解释,给报刊强加罪名。因此,《出版法》颁行后,一位有识 之士就尖锐地指出:“此法一行,将使著作出版之人,无一书可以应 时出版,无一日不可陷于刑辟。”更为险恶的是,《出版法》还规定, 凡违反《第四章出版品登载事项之限制》者,如果“其他法律规定 有较重之处罚者”,将依据其他法律规定予以处罚。 二是通过制定与颁行非常法,加重对有害其政治统治的新闻宣传 活动的惩罚,加强国民党当局对上述活动的紧急处置权。 《危害民国紧急治罪法施行条例》 日,《危害民国紧急治罪法》由国民政府司法院发布,同年3 日施行,同时废止《暂行反革命治罪法》。接着,《危害民国紧急治罪法施行条例》也于3 月13 日由国民政府司法院发布并于 同日施行。根据《危害民国紧急治罪法》的规定,“以危害民国为目 的”,“煽惑军人、不守纪律、废弃职务或与叛徒勾结者”,或者“煽 惑他人扰乱治安或与叛徒勾结者”,“以文字、图画或演说为叛国之宣 传者”,均可处以极刑,最轻也是无期徒刑。“以危害民国为目的,而 组织团体或集会或宣传与三民主义不相容之主义者”,也将被处以 年以上15年以下的有期徒刑。 《维持治安紧急办法》、《戒严法》 此外,国民党当局还颁布了《维持治安紧急办法》、《戒严法》等法律。 《维持治安紧急办法》规定:“遇有扰乱秩序、鼓煽暴动、破坏交通 以及其他危害国家之事变发生时,负有公安责任之军警,得以武力或 其他有效方法制止。”遇有以文字、图画、演说或其他方法而为前项 犯罪之宣传者,得当场逮捕,并得于必要时,以武力或其他有效方法 排除其抵拒。”《戒严法》规定,在戒严地区最高司令官有权取缔认为 妨害其军事行动的报刊等出版物。 三是建立与完善新闻出版检查制度。这是 30 年代上半叶国民党 当局开展新闻立法活动的主要内容,也是其实行新闻统制政策的最为 重要的法律举措。自 1932 年起,国民党当局颁布了一系列有关新闻 检查的法令,将出版后审查制度改为出版前检查制度。1934 21日,国民党中央政治会议又作出特别决议,对不服检查的报纸, 军政机关有权予以一日至一星期停刊的处分或其他必要的处分,并由国民政府训令行政院、军事委员会施行。 《检查新闻办法大纲》、《各省市新闻检查所新闻检查规程》、《各省市 新闻检查违检惩罚暂行办法》 1934 日,国民党中央执委会常务会议又核准了《检查新闻办法大纲》。此外,有关新闻检查的法令还有《各省市新闻检查所新 闻检查规程》、《各省市新闻检查违检惩罚暂行办法》,等等。对于图 书杂志,国民党当局专门成立了图书杂志审查委员会,实行图书杂志 原稿送审制度,并决定先在上海试行。 《无线电台管理条例》、《无线电台呼号条例》 国民党统治建立之时,正是中国广播事业进入蓬勃发展之日。广 播法规的制定与颁行,也是国民党当局在这一时期新闻法制建设的一 个重要组成部分。1928 月,国民政府建设委员会公布《无线电台管理条例》,并设立无线电管理处,管辖中国境内和国际间包括广 播电台在内的全部无线电事业。1936 年,国民党当局为了进一步加 强对广播事业的管理和控制,于 月20日成立中央广播事业指导委 员会,由国民党中宜部、中央广播无线电台管理处、国民政府交通部、 教育部、内政部等有关部门联合组成,陈果夫为主任委员。 国民政府及其上述职能部门颁布的法律、法令主要有:《无线电 台管理条例》,1928 月由国民政府建设委员会公布;《无线电台呼号条例》,1928 å¹´11 月由建设委员会根据1927 年华盛顿国际无线 电报会议的规定公布;《广播无线电台条例》,1928 å¹´12 月由建设委 10 员会公布;《电信条例》,1929 日由国民政府公布;《装设广播无线电收音机登记暂行办法》,1930 日由国民政府交通部依据《电信条例》的有关规定而制定与颁布;《限制民营电台暂行办 法》修正案,1932 22日由交通部公布;《民营广播无线电台 暂行取缔规则》,1932 24日由交通部颁布;《装设无线电收 音机登记暂行办法》,1934 月15日由交通部公布施行;《通 tng 月25日由交通部发布;《指导全 国广播电台播送节目办法》,1936 28日由交通部公布,12 月16 日经民党中央广播事业指导委员会通过修正后又重行颁布;《民 营广播电台违背〈指导节目播送办法〉之处分简则》和《播音节目内 容审查标准》,1937 12日由交通部公布施行。这些广播法规 的基本精神, 一是在事业建设上放开。政府机关、公私团体和个人,事先经政府有 关部门特许后均可设立广播电台。在法律上明文规定民间具有创建广 播电台的自由权利,这在中国新闻事业发展史上是第一次。国民党当 局还已经开始考虑取缔外国人在华创建电台的问题,但并未付诸实 二是在宣传内容上收紧。国民党当局对广播节目的内容与形式均有十分详尽的规定,强调广播节目以新闻、教育等公益性内容为主,甚至 强令各地公营民营广播电台,每日(除星期日外)晚上二十点至二十一 点零五分,须转播中央广播电台的新闻、演讲等6 种节目,违者将受 到法律惩罚。 11 1937 月抗日战争爆发后,国民党政府并未因战争爆发而停止其以建立新闻统制制度为出发点的新闻立法活动。抗战爆发之初, 国民党政府于1937 日颁布酝酿以久的《修正出版法》,并于同日施行。7 28日,国民政府内务部又配套修正公布了《出版法 施行细则》。这部法律,既是十年内战时期国民党政府新闻法制的集 大成者,也是抗战时期新闻法治的基本依据。强化国民党当局对新闻 事业的控制,是这部《出版法》的基本精神。为了加强对新闻记者的 控制,国民政府还于1943 月15日颁布了中国历史上第一个专门 管制新闻记者的法律《新闻记者法》,后又颁布《新闻记者法施行细 则》。《新闻记者法》不仅规定了新闻记者的资格、权利和义务,还明 确规定所有新闻记者都必须加入当地的新闻记者公会,而新闻记者公 会则由各级社会行政机关主管。这一试图将新闻记者间接地置于政府 的管制之下的规定,自然要遭到新闻界内外的一致反对,从而使这一 法律未能付诸施行。 战时新闻检查法令的大量颁布和战时新闻检查制度的日趋完备, 是抗战时期国民党政府新闻统制立法活动的主要内容和最重要的特 点之一。 抗战爆发后,鉴于中国进入战时状态,国民党政府“名正言顺” 地颁发了一系列战时新闻检查法令,建立和健全战时新闻检查制度。 1937 月12日,国民党中央常委会议修正通过了《新闻检查标准》, 对军事、外交、地方治安和社会风化四类新闻规定了十三项禁载内容, 其中有些确与战事有关,但也有些与战事无关,如禁载“对于中央负 12 责领袖加以无事实根据之恶意新闻及侮辱,以损害政府信用者”。这 次会议还通过了《检查书店发售违禁出版品办法》,规定:“凡经中央 通过查禁之出版品,由各省、市政府印制禁售出版品一览表,每周分 发各书店一次,通知不得发行或出售”。1938 21日国民党中 央执委会常务会议通过了《修正抗战期间图书杂志审查标准》,把反 对国民党的主义、政纲和政策等8 项内容认定为反动言论,把曲解国 民党的主义、政纲和政策等7 项内容认定为谬误言论。这次会议还通 过了《战时图书杂志原稿审查办法》,同年12 月22 日对该办法又作 了若干修正。根据这一《审查办法》,国民党中央特组织中央图书杂 志审查委员会,各大都市或省会成立地方图书杂志审查委员会,对图 书杂志采取原稿审查办法。1939 年后,国民党政府进一步强化其战 时新闻检查制度。4 月,蒋介石亲下手令给国民党中央宜传部和军事 委员会,布置加强新闻检查。此后,国民党政府对所有未经原稿审查 的书刊一律予以取缔。5 日,国民党中央常委会议修正通过了《图书杂志查禁解禁暂行办法》。5 月26 日,军事委员会拟定了《战时新 闻检查办法》,自6 日起由行政院训令通行。根据这一办法,由原军事委员会新闻检查机构改组而成立的战时新闻检查局于6 14日,内政部颁布 《印刷所承印未送审图书杂志原稿取缔办法》。9 月15 日,国防最高 委员会颁布《对于新闻发布统制办法》。10 24日,国民政府训令 行政院、军事委员会施行的《调整出版品查禁手续令》。12 军事委员会指令核准施行《战时新闻违检惩罚办法》。此外还颁发过13 有关战时新闻检查局的组织大纲、服务规则、办事细则、审查室规则 和各省市、各重要县市的战时新闻检查机构等一系列法律性文件,先 后建立起各省、市的战时新闻检查所,重要县、市的战时新闻检查室, 形成了一个严密的战时新闻检查网。 40 年代后,国民党当局开始以政府的名义管制新闻出版事业, 因而有关新闻出版检查的法律、法令的发布机构也不再是国民党系统 的机构,而是国民政府及其组成部门。1940 日,以国民政府名义颁发的《战时图书杂志原稿审查办法》出台。这一办法与1938 年由国民党中央发布的同名文件不同处是:中央图书杂志审查委员会 改而隶属于国民政府行政院,地方图书杂志审查委员会也改而隶属于 各地方政府。此后,国民政府在名义上取代国民党中央主持战时新闻 出版橙查工作。为进一步强化战时新闻出版检查制度,国民党政府还 根据历年的执行情况,于1943 å¹´10 日重新修正了《战时新闻禁载标准》和《战时新闻违检惩罚办法》,并由军事委员会核准施行。 国民党政府还以抗战时期为国家非常时期为由,颁布非常法律、 法令,对新闻传播活动严加限制。1942 月,国民政府颁布了《国家总动员法》。这一法律自5 月起施行,明文规定:“本法实施后,政 府于必要时,得对人民之言论、出版、著作、通讯、集会、结社,加 以限制。”(第23 条)“本法实施后,政府于必要时,得对报馆及通讯 社之设立,报纸通讯稿即其他出版物之记载,加以限制、停止,或命 令其为一定之记载。”(第22 抗战胜利后,国民党政府虽然在表面上多次作出给予人民言论14 出版自由的许诺,但并不准备将这些许诺付诸实践,而是继续实施其 对新闻界实施全面统制的反动政策,制订与颁发新闻统制法规,强化 新闻统制制度。在广大的收复区,国民党政府则以“除奸”为名,堂 而皇之地实行新闻统制政策,重建新闻统制制度。 1945 月27日,国民政府行政院颁布《管理收复区报纸、通 讯社、杂志、电影、广播事业暂行办法》,规定:敌伪新闻事业一律 查封,其财产由中宣部会同当地政府接收管理;收复区报纸、通讯社 自政府正式接收日起,应一律重新登记,非经政府核准不得先行出版; 杂志之登记由政府斟酌各地情形办理;收复区出版之报纸及通讯社 稿,在地方尚未完全平定以前,应由当地政府施行检查。根据这些规 定,国民党当局在广大收复区重新恢复了同战前大体一致的新闻统制 局面,国民党新闻事业网在接收敌伪新闻业财产的基础上迅速重建, 而进步的新闻事业则因无法通过国民党政府的核准登记而失去了生 存与发展之地。更令正义之士所不齿的是,新闻出版检查在收复区照 样施行。在西南、西北等战时国民党统治地区,由于新闻出版检查制 度已为新闻界内外所深恶痛绝,新闻界内外进步人士早在 1944 日战争转入反攻阶段后就开始发出废止战时新闻出版检查制度的呼声,并迫使国民党政府作出一定程度的让步。4 19日,国民党中 宣部举行外籍记者招待会,公开承认过去的检查办法有失当之处;同 月,国民党当局向中外新闻界宣布要放宽审查尺度,保障言论自由; 月20日,国民政府颁布《战时出版品审查办法及禁载标准》,放宽 禁载标准,并将审查方式改为事前审查(原稿审查)和事后审查(印刷品 15 审查)两种,“凡图书及不以论述军事、政治、外交为目的的杂志,由 著作人或发行人自行审查”。8 月间,重庆、成都、昆明、桂林等地的新闻出版界掀起“拒检运动”后,国民党当 局不得不作出让步,于 月17日在国民党中央常委会议上通过《废 除出版检查制度办法》,规定自10 日起,除收复区外,废除《战时出版检查办法及禁载标准》。但是,这一法令既然有收复区例外的 规定,其实施的范围就十分有限了,因为收复区不仅幅员辽阔,而且 还是新闻出版事业荟萃之地。还需要进一步说明的是,即使在西南、 西北地区,新闻出版检查制度也并未被扔进历史的垃圾箱,不久后又 运用借尸还魂的手法重新恢复。 1946 年内战爆发后,特别是1947 年内战发展到最后激战阶段后, 国民党当局借口非常时期,颁布了一大批非常法规,将人民的言论出 版自由权利剥夺殆尽,将新闻统制制度强化到令人恐怖的程度。 1946 月,国民政府制定《维持社会秩序临时办法》,并以此为借口,对坚持进步立场的报刊及出版机构大肆摧残。至8 月,全国 有263 家言论机关被无理查封。1947 日,国民政府颁布“国家总动员案”,下达“戡乱动员令”。7 19日,国民政府又颁布了 《动员戡 lun完成宪政实施纲要》十八条,对人民的一切基本权利均严 加管制,使一切镇压措施均得以借“戡乱”之名而合法化。7 国民党当局还制订与颁布《剿匪总动员宣传计划纲要》,转饬所有的新闻机构遵照执行。9 日,行政院临时会议通过《新闻纸杂志及16 书籍用纸节约办法》,以节约纸张为名,限制报刊的出版与登记。规 定各地报纸均须缩减版面,最高不超过两张;杂志的篇幅也同样缩减, 周刊不得超过16 页,半月刊不得过32 页,月刊不得超过64 国民政府国防部下令恢复“戒严地区”的邮电检查,凡认为与审查 标准相抵触的书报刊,一律在邮局秘密查扣没收,不准发行。1948 年下半年后,国民党统治的垮台指日可待,国民政府及有关部门又颁 发了一批更为严密的新闻统制法规。6 月,内政部、国防部共同制定 了《军事新闻采访发布实施暂行办法》,后经行政院核准,改名为《动 员戡乱期间军事新闻采访发布办法》通令施行。该办法规定:各报社、 通讯社及杂志社刊登军事新闻以采用国民政府国防部政工局军事新 闻发布组的稿件为原则,凡各报社、通讯社及杂志社自行采访的军事 新闻未得证实者,非经事先询明当地军事新闻发布机构后不得发布。 一纸法令垄断了国统区内军事新闻的报道权利。1949 月,国民政府颁布《惩治叛乱条例》,规定:散布谣言或传播不实的消息,实 际上是指一切对国民党统治不利的消息,可判处7 年以上的有期徒刑 直至无期徒刑。 令人感到发 的是,正是在大打内战的1947 年,国民党政府还 玩弄了一场“行宪”骗局,宣称中国已进入“宪政”时期。与“行宪” 活动相顺应,国民党中央在实行新闻统制活动中退居为幕后牵线人的 角色,不再以国民党中央的名义颁布具有法律效力的规定或命令。国 民政府行政院于1947 日成立新闻局,接替国民党中央宣传17 部主管全国新闻事业,规定各地报社、通讯社、杂志社原应寄送中宣 部的出版品一律改寄行政院新闻局。有关新闻统制的法律或法令也开 始全部由国民政府或其职能部门出面颁布。《出版法》也随之第二次 进行修正。1947 31日,国民政府公布《出版法修正草案》。 《出版法修正草案》不仅集以往新闻统制经验之大战,还增加了“出 版品不得妨害本国或友邦之元首名誉之记载”等新规定,禁绝人民对 蒋介石的揭露与批评。为了与其实施宪政的骗局相适应,该《草案》 将原规定的“出版品不得为意图破坏中国国民党或违反三民主义的言 论或宣传之记载”改为不得为“意图颠覆政府或危害中华民国者”的 言论或宣传之记载。此外,《草案》还删去了原有的罚则,规定出版 物违法一律按刑事法规的规定予以处罚。 《草案》公布后,包括国民党派系报刊在内的大部分报刊都对此 持不同意见,许多报界人士撰文予以批评。王芸生撰写的上海《大公 报》社评《由新民报停刊谈出版法》,对国民党政府出版法的反动性 质与作用作了大胆的揭批与清算,明确主张将《出版法》废弃。文章 说:“出版法,是个枝节性质的法律,我们敢冒昧的说,其有不如其 无。这个法,是袁政府时代的产物,国民政府立法院虽略有修正,而 大体仍因其旧,实是一件憾事。因为言论与发表的自由,是人民的基 本权利之一,宪法例有保障的规定。出版法的立意,乃在限制言论与 发表的自由,这与保障民权的精神是不合的” (引自上海《大公报》, 1948 月10日出版)。 抗战胜利后,国民党政府对新兴的广播事业的统制也因有关法规 18 的日趋完备而进一步加强。1946 月14日,国民政府交通部依照 《电信条例》的规定,制定与颁布了《广播无线电台设置规则》,后 五次进行修正;9 日,国防部会同其他有关部门商讨取缔外人在华设立的广播电台的实施办法,并拟订了《取缔外国在华设立广播电 台决议案》;11 21日,交通部电信总局颁发《取缔外国在华设立 广播电台决议案》。1948 15日,国民政府国防部颁布《军用 广播无线电台设置与管理暂行办法》;3 月22 日,上海电信局公布交 通部颁发的《广播无线电收音机取缔规则》;4 日,交通部公布《广播无线电收音机登记规则》。根据上述法规的规定,中国公民及 完全华人组织、公司、厂矿、学校和团体虽经批准可创办广播电台, 但严格控制在规定的数额内;外国人及其机关、公司等一律不准在中 国境内设立广播电台;广播电台的播音节目应以新闻与教育内容为 主,每晚9 点30分,所有电台均须转播国民党中央台的新闻 节目。 二、新闻统制制度的主要内容与特点 国民党政府建立的新闻统制制度,虽然有一套为自己辩护的所谓 理论,但就其实质而言,完全是半封建半殖民地性质的新闻法律制度, 其主要内容有以下五点: 1.限制言论出版的自由权利。 国民党政府在政治上的一个重要特点,就是打孙中山的三民主义 的旗帜,因而在表面上不得不承认人民享有言论出版的自由权利。 19 1928 年国民党政府建立不久,即发布开放“言禁”的通电。但是, 与袁世凯及北洋军阀统治时期制定的法律一样,国民党当局又明确规 定人民享有的言论出版自由权利必须限制在法律范围之内。1931 日公布施行的《中华民国训政时期约法》第15条规定:“人民有 发表言论及刊行著作之自由,非依法律不得停止或限制之。”(载《近 代中国宪政史》.殷啸虎菁,第 307--308 页.上海人民出版杜 1997 11月第一版。)1936 日公布的《中华民国宪法草案》第13 条规定:“人民有言论、著作及出版之自由,非依法律,不得限制 之。”(载《近代中国宪政史》.殷啸虎菁,第307--308 页.上海人民 出版杜1997 å¹´11 月第一版,第313 页。)抗战期间,1938 日由国民政府公布施行的《抗战建国纲领》也强调言论出版自由须限于法律范围之内。事实上,国民党当局也确实常常将人民的言论出版 自由权利限制在法律范围之内,如 1942 月公布的《国家总动员法》就明文规定,国民党政府在认为必要时,可对人民的言论、出版、 著作等自由加以限制,对报馆、通讯社之设立,报纸、通讯稿及其他 印刷物的记载加以限制,停止或命其为一定之记载。直至 1947 布的《中华民国宪法》也同样规定在法律范围内的新闻自由权利:“人民有言论、讲学、著作及出版之自由”,“除为防止妨碍他人自由,避 免紧急危难,维持社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得以法 律限制之。” 2.新闻事业的创办及其条件。 在国民党政府统治时期,报刊的创办,始终实行登记审核制度, 20 即名为登记实为批准的制度,以便禁绝一切对国民党统治不利的报 刊。根据 1929 年颁行的《出版条例原则》的规定,报纸、书籍等一 切出版品,在首次出版前,均须向国民党政府有关机构履行登记审核 手续。同年颁行的《日报登记办法》的规定则更为具体,“凡请求登 记之日报,其主办人须至当地办理登记机关履行下列之登记手续:(1) 须填缴志愿书;(2)呈缴最近一个月所出版之刊物;(3)填写登记考核 表;(4)答复登记员之询问”。登记机关为各省、特别市党部宜传部, “登记之最后审核,由中央宣传部办理之”。“凡登记手续办理完毕之 日报,由各省党部宣传部、各特别市党部宜传部给予收据,经中央宜 传部审核决定后,发给日报登记证”。“凡登记不合格或不履行登记之 日报,得由当地高级党部呈准中央宣传部,禁止出版”。“日报经登记 合格后,如发见有反动之言论,经当地党部之检举,上级党部之审查 确实,中央宣传部之核准者,得撤销其登记资格,禁止出版”。 1930 å¹´12 月《出版法》后,报刊的创办仍实行登记审核制度。 值得注意的是,仅就《出版法》有关规定的字面涵义而言,报刊的创 办似乎改成了登记制度。《出版法》第7 条规定:“为新闻纸或杂志之 发行者,应于首次发行期十五日前,以书面陈明下列各款事项,呈由 发行所所在地所属省政府或隶属于行政院之市政府,转内政部声请登 记:(1)新闻纸或杂志之名称;(2)有无关于党义党务或政治事项之登 载;(3)刊期;(4)首次发行之年月日;(5)发行所及印刷所之名称及所 在地;(6)发行人及编辑人之姓名、年龄及住所,其各版之编辑人互 异者,并各该版编辑人之姓名、年龄及住所”。“新闻纸或杂志在本法 21 施行前已开始发行者,应于本法施行后二个月内,声请为前项之登 记”。但是,根据 1931 å¹´10 月颁布的《出版法施行细则》的规定, 报刊发行人在提出申请登记后,仍与以前一样要经过一番审核手续。 “各省政府或隶属于行政院之市政府,对于依照出版法第7 条规定之 声请事项,应于接到声请登记文件后5 日内,拟具初审意见,转向内 政部声请登记”。“内政部对于依照出版法第七条规定之声请事项,于 核准后填发登记证”。而且,这部《出版法》还对报刊发行人或编辑 人的条件作了限制性的规定:“下列各款之人,不得为新闻纸或杂志 之发行人或编辑人:(1)在国内无住所者;(2)禁治产者;(3)被处徒刑 或一月以上之拘役在执行中者;(4)褫夺公权尚未复权者。”1937 月修正公布的《出版法》与《出版法施行细则》,对报刊登记审核制度又作了许多新的具体规定,进一步强化国民党对新闻事业的直接控 制。1931 年公布的《出版法》仅规定“新闻纸或杂志有关于党义或 党务事项之登载者”,须“经由省党部或等于省党部之党部向中央宣 传部声请登记”。而根据修正公布的《出版法》、《出版法施行细则》 的规定,地方主管官署在审核报刊的登记声请时,“应送当地同级党 部审查”,“内政部接到前条登记文件,应送中央宣传部审查同意后发 给登记证”。抗战爆发后,国民党当局还规定了各类地区设立报社、 通讯社的限定数额:“在人口50 万以上之省政府或市政府所在地,及 其近郊地区,以报社5 家、通讯社3 家为原则”。“在人口未满 50 之省政府或市政府所在地,及其近郊地区,以报社3家、通讯社2 为原则”。“在前二款以外之重要城市,以报社2家、通讯社1 22则”。“在县政府或设治局所在地,以有报社1 家为原则”。“逾额得限 制增设”(引自《非常时期报社通讯社杂志社登记管制暂行办法》(1943 月l,日公布施行),载《近现代出版新闻法规汇编》,刘哲民编,第500 页,学林出版社1992 å¹´12 月第一版)。抗战胜利后,国民党 当局曾以节约纸张为名,限制报刊的出版与登记。1947 行政院临时会议通过《新闻纸杂志及书籍用纸节约办法》,规定各地报纸均须缩减版面,最高不超过2 张;杂志的篇幅也同样缩减,周刊 不得超过16 页,半月刊不得超过32 页,月刊不得超过64 页;对于 无充分资金、固定地址的报纸、杂志,严格限制其登记。 3.新闻出版的禁载事项。 有关新闻出版的禁载事项,早在 1928 月国民党中央颁布的《指导党报条例》、《指导普通刊物条例》、《审查刊物条例》就已作了 初步规定:1930 年《出版法》颁行后,新闻出版的禁载事项通过立 法手段基本固定了下来。根据 1930 年公布的《出版法》、1937 正公布的《出版法》等法律、法令的规定,新闻出版物的禁载事项,一是“意图破坏中国国民党或违反三民主义者”,二是“意图颠覆国 民政府或损害中华民国利益者”,三是“意图破坏公共秩序者”,四是 “妨害善良风俗者”,五是 “登载禁止公开诉讼事件之辩论”,六是 “战时,或遇有变乱及其他特殊必要时”,“关于政治、军事、外交或 地方治安事项之登载”,抗战爆发后,有关新闻出版的禁载事项进一 步扩大。8 12日,国民党中央常委会议修正通过了《新闻检查标 准》,对军事、外交、地方治安和社会风化4 类新闻规定了18 23内容,其中有些确与战事有关,但也有些与战事无关,如禁载“对于 中央负责领袖加以无事实根据之恶意新闻及侮辱,以损害政府信用 4.新闻出版的检查制度。国民党当局最初实行的是出版后审查制度。早在 1928 国民党中央颁布的《指导党报条例》、《指导普通刊物条例》、《审查刊物条例》就已作了初步规定。1929 月,国民党中央颁布的《宣传品审查条例》明确规定,包括“党内外之报纸及通讯稿”在内的七 类宣传品均须接受国民党中央及各级党部宜传部的审查。“各省、各 特别市党部宣传部应负审查其所属区域内一切宣传品之责,并将审查 意见检附原件呈报中央宣传部核办”。“各级党部及党员印行之宣传品 及与宣传有关之刊物,均须一律呈送中央宣传部审查”。 1933 年后,国民党当局将出版后审查制度改为出版前检查制度。 19日,国民党中央执委会常务会议通过《重要都市新闻检查办 法》。接着,国民党中央又通过了《新闻检查标准》、《各省市新闻检 查所新闻检查规程》、《各省市新闻检查所新闻检查违检惩罚暂行办 法》等一系列有关文件。根据这些具有法律效力的文件的规定,“各 重要都市遇有检查新闻必要时,经中央执行委员会常务会议核准,得 设立新闻检查所,受中央宜传委员会之指导,主持各该地新闻检查事 宜”。“凡在各省、市印行之日报、晚报、小报、通讯社稿及其增刊、 特刊、号外等,于发行前均须将全部新闻一次或分次送各该新闻检查 所检查”。新闻检查的范围,虽有“限于军事、外交、交通,地方治 24 安及有关之各项消息”的规定,但在实际执行时则将一切新闻报道均 列入检查范围之内。对于违检的报社、通讯社,则予以忠告、警告、 有期停刊、无期停刊的惩罚。据此,国民党当局先后在上海、北平、 天津、汉口等重要都市设立了新闻检查所,由当地党、政、军等三方 机关派员组成。1934 年,即推出报纸、通讯社稿出版前检查制度的 第二年,国民党当局又将这一制度推而广之到图书杂志。4 国民党中央执委会常务会议通过《中央宣传委员会图书杂志审查委员会组织规程》。6 日,国民党中央宣传委员会发布《图书杂志审查办法》。根据上述文件的规定,“凡在中华民国境内之书局、社团或 著作人所出版之图书杂志,应于付印前依据本办法(即《图书杂志审 查办法》——作者注),将稿本呈送中央宣传委员会图书杂志审查委 员会声请审查”。“前项审查事宜,遵照中央执行委员会第一一五次常 务会议议决:(1)审查之范围为文艺及社会科学;(2)先在上海试办”。 据此,国民党当局在上海设立了图书杂志审查委员会,于 1934 日开始工作。1935年后,图书杂志原稿审查工作因《新生》事 件发生而被迫于8 月暂时停止,但新闻检查工作则进一步加强,并专 门成立了中央新闻检查处,由贺衷寒担任处长,专事负责全国新闻检 查工作。1937 年抗战爆发后,国民党当局借“战时”之名,先后颁 布了《新闻检查标准》、《修正抗战期间图书杂志审查标准》、《战时图 书杂志原稿审查办法》、《战时新闻检查办法》等一系列法律性文件, 建立起一个从中央到县、市一级,从报刊社、出版社到印刷所、书店 的新闻出版检查的罗网,使其新闻出版检查制度得到进一步强化。 25 1938 年后,国民党中央成立中央图书杂志审查委员会,各大都市或 省会成立地方图书杂志审查委员会。1939 日,原国民党军事委员会的新闻检查机构改组为战时新闻检查局,各省、市成立战时 新闻检查所,重要县、市成立战时新闻检查室。 抗战胜利前夕,国民党当局迫于国内外的压力,一度放宽审 查尺度,将图书杂志的审查方式改为事前审查(原稿审查)和事后审查 (印刷品审查)两种,对图书和不以论述军事、政治、外交为目的的杂 志,改由著作人或发行人自行审查,但对报纸和述及军事、政治、外 交的杂志仍实行事前检查。抗战胜利后,还曾宜布废止新闻出版检查

略

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